RICHELIEU ET LA
MONARCHIE ABSOLUE
LIVRE III. — ADMINISTRATION GÉNÉRALE.
LES FINANCES.
CHAPITRE VI. — MOUVEMENT DES FONDS. - PAYEMENT DES DÉPENSES.
Personnel de l'administration des finances. — Les surintendants, les receveurs de province, les trésoriers de l'épargne, des parties casuelles, des divers chapitres du budget. — Comment l'argent parvient à la caisse centrale et en ressort. — Les exercices sont inconnus. — Désordres et malversations des agents ; c'est la plaie de l'époque. — Rôle de Richelieu, ses embarras et son attitude vis-à-vis des financiers. — Opérations de trésorerie, forme des ordonnances de payement.Le budget des recettes est terminé. — Nous savons comment s'emplissent les caisses de l'État, il nous reste à voir comment elles se vident. Nous avons gravi un des versants de la montagne, il nous faut redescendre l'autre. Sous ce titre moderne : Mouvement des fonds, nous avons réuni les opérations de trésorerie par lesquelles les écus arrivent et s'en retournent. En 1639, pour continuer l'analyse de l'année que nous avons choisie comme type[1], les contribuables français ont payé à divers titres 173 millions de livres[2] ; de cette somme, combien est-il réellement entré dans les coffres du Roi ? combien a-t-il été employé aux dépenses d'utilité publique ? C'est ce que nous verrons dans les chapitres suivants. Ici nous examinons seulement la machine à recevoir et à payer, le mécanisme financier en lui-même, au repos. S'il y a tant de difficulté à reconnaître la vérité en la plus facile fonction des finances qui est la recette, comment pourra-t-on pénétrer jusqu'au fond de la dépense pour voir si elle est vraie ou fausse, après qu'elle a passé par tant de divers sujets, et sous l'autorité de plusieurs ordonnateurs, dont les uns ne sont plus en charge, et dont les autres disent qu'ils ne sont obligés de rendre compte de leur gestion qu'au Roi ? Ainsi s'exprimait tristement, en 1626, le maréchal d'Effiat, le surintendant le plus honnête et le plus appliqué qu'il y ait eu sous le ministère de Richelieu. C'était l'organisation même qui était vicieuse. Avec
Sully, on ne s'en apercevait pas trop, parce qu'un ouvrier de génie parvient
toujours à se servir d'un mauvais instrument ; et puis il ne se servait de
cet instrument que le moins possible, diminuant chaque année les impôts, et
diminuant encore davantage les dépenses. En ce temps-là, les surintendants se
retiraient tous les mains nettes : M. d'O mangea son bien dans sa charge,
Harlay de Sancy mourut pauvre. Dès la régence de Marie de Médicis, tout
changea ; pour payer une dépense de dix sous, il fallut s'en procurer au
moins trente ; et souvent encore les trente qu'on recevait ne parvenaient pas
à payer les dix qu'on devait. Cependant les surintendants n'étaient pas tous
coupables ; à côté d'un Richelieu, à son arrivée au pouvoir, songe à confier le maniement des finances à trois personnes, ni de trop haute ni de trop basse condition, de bonne réputation autant que possible, pas gens d'épée, mais bien de robe, parce que leurs prétentions seront moins grandes... Il exécuta en partie son projet en dédoublant l'office de surintendant, qu'exercèrent ensemble Marillac et Champigny (1626-1642)[6] ; d'Effiat leur succéda, seul. Après lui on revint au système de la dualité (1632), avec Bouthillier et Bullion ; et à la mort de ce dernier (1640) Bouthillier demeura seul en possession de la charge, jusqu'à la fin du règne[7]. Aux yeux du Cardinal, ce partage d'attributions n'était pas seulement une application habile du divide ut imperes, c'était la mise en pratique de sa maxime favorite : Délibérer est le fait d'un seul, agir est le fait de plusieurs. En réalité, toutes les fois qu'il y eut deux surintendants, l'un des deux accapara le pouvoir exécutif au détriment de l'autre. C'est ainsi que, sous Bouthillier et Bullion, celui-ci faisait quasi tout, avec l'aide des intendants Tubœuf et Cornuel[8]. Qu'on imagine un ministre des finances nommé par le Roi et révocable à volonté, qui de loin semble le souverain dispensateur de tout ce qui se perçoit et se dépense dans le royaume, mais qui, à vrai dire, ne sait ni ce qu'on perçoit ni ce qu'on dépense, et n'a aucun moyen de le savoir[9] ; sous ses ordres, des comptables, propriétaires de leurs offices, fonctionnant chacun leur tour, une année sur trois[10] ; à côté de lui, des ordonnateurs innombrables, telle est la situation. Comme les exercices étaient inconnus, les comptes n'étaient jamais arrêtés ; avant de passer la main à son collègue, chaque comptable, dans le courant du mois de décembre, faisait l'addition de ce qu'il avait reçu et de ce qu'il avait payé ; c'est ce qu'il appelait clore son compte. Si les deux totaux concordaient, il était quitte, sinon on lui ordonnait de porter en recette la différence, quand il rentrerait en charge, trois ans après[11]. Chaque espèce d'impôts ou de revenus ordinaires (tailles, aides, gabelles, domaines) avait au chef-lieu de l'élection son receveur particulier, et au chef-lieu de la généralité son receveur général. Le receveur général des tailles portait bien le titre de receveur général des finances, mais il ne concentrait réellement dans sa caisse que le produit de l'impôt direct. Avec l'argent qu'ils percevaient, les receveurs d'élection et de généralité devaient pourvoir à certaines dépenses locales de justice, police, voirie, etc. ; en premier lieu aux frais de recouvrement, car tout comptable commençait par se payer lui-même. Le surplus de l'impôt devait être mis, pour les dépenses d'intérêt général, à la disposition du trésorier de l'épargne (sorte de caissier central du Trésor) résidant à Paris. Celui-ci recevait en outre la totalité des recettes provenant des ventes de charges, émissions de rentes, etc., versées par les trésoriers des parties casuelles et des deniers extraordinaires. En 1639, ces deux chapitres figurent ensemble à l'épargne pour 57 millions environ, qui, joints à 20 millions de tailles[12] et à 13 millions d'impôts et revenus divers[13], forment tin total de 89 millions, dont maître Gaspard de Fieubet, trésorier en exercice, eut le maniement au cours de cette année-là. En principe, l'épargne n'était qu'une sorte de canal traversé par les écus, entrant d'un côté, sortant de l'autre ; le trésorier n'était qu'un intermédiaire entre les receveurs, qui lui apportaient de l'argent, et les payeurs qui venaient lui en demander. Son rôle était déjà considérable, puisque la moitié du budget de l'État passait par ses mains, soit en espèces, soit en traites qu'il tirait, sous le nom de mandements, sur les principaux comptables. En outre, il était lui-même payeur au détail de certains chapitres du budget : les pensions, les voyages et menus dons, les ambassades, et les acquits patents (sorte de chèques du Roi ou des ministres) se réglaient à l'épargne[14]. Ce n'était là, d'ailleurs, que le dixième des dépenses ordinaires ; tontes les autres : maison du Roi et des princes, guerre, marine, travaux publics, avaient chacune leur personnel financier. Des 89 millions entrés à l'épargne, 41 en sortent ainsi avec des destinations connues. Les 48 autres forment ce qu'en langage administratif du temps on nommait les dépenses et gratifications par comptants, plus tard acquits au comptant, et simplement aujourd'hui les fonds secrets. Nous verrons plus loin leur usage, et les abus dont ils pouvaient être la source. Ici nous constatons simplement qu'avec une pareille somme, employée d'une façon occulte, et qu'il passait en dépense chaque année en un seul chiffre, à la fin de son compte, il était facile à un trésorier peu scrupuleux de pêcher en eau trouble. Il faut croire qu'il n'y manquait pas, si l'on jette un
coup d'œil sur les fortunes immenses faites en peu d'années, sous Louis XIII,
par les l'orant, Phélipeaux, Guénégaud, Fieubet et La Bazinière[15]. Aussi, malgré
les appointements fort modiques, environ Les dépenses ordinaires étaient réparties en vingt-trois
chapitres. Nous avons dit que le trésorier de l'épargne en administrait
quatre ; les dix-neuf autres, d'importance très-diverse, puisqu'ils variaient
de 24 millions à Comme tous ces services avaient à leur tête de grands personnages, ordonnateurs et non comptables, qui ne dépendaient que du Roi, et couvraient de leur autorité des désordres qu'ils ignoraient, comme on ne savait jamais d'avance ce que les trésoriers devaient recevoir et ce qu'ils devaient payer, et que la dépense et la recette étaient souvent, l'une et l'autre, en retard de dix-huit mois ou de deux ans, on juge si tous ces fonctionnaires avaient la faculté de tromper l'État[25]. Chacun tâche de retenir le fonds entre ses mains le plus qu'il peut. On ne recevait jamais un sou des tailles, à Paris, avant la fin d'août ou de septembre ; ce qui s'explique puisque les receveurs d'élections avaient vingt-trois mois pour faire leur versement à la recette générale. Certains officiers touchaient d'avance, tandis que d'autres ne pouvaient parvenir à se faire régler. En 1639, les gages du parlement de Rouen étaient dus depuis plus de treize mois ; c'est que les recettes de l'année étaient depuis deux ans engagées pour remboursement d'avances[26]. En 1643, à la mort de Louis XIII, les revenus des trois années suivantes étaient déjà consommés. C'était un état de choses presque normal ; en 1626, quand le maréchal d'Effiat entra en fonction, il dut emprunter pour régler 1625, et pour solder cet emprunt il engagea en entier 1627. Pour les revenus indirects, c'était la même chose ; les trésoriers disaient que les fermiers des impôts ne les avaient pas encore payés, et comme on ignorait ce qu'ils avaient en caisse, il fallait bien pactiser avec eux[27]. Le désordre des finances est la grande plaie du ministère
de Richelieu ; on parle sans cesse des malversations des agents, et l'on ne
parvient pas à y Mettre fin ; on ne peut ouvrir un manuscrit du temps, sans y
trouver de longs mémoires sur les fraudes qui se commettent ouvertement ;
c'est une vérité reconnue que la plupart de ceux qui manient les fonds
publics en dérobent une partie. Ainsi que le dit naïvement au duc d'Orléans
un de ses familiers : Dès que j'ai été trésorier, je
suis devenu voleur comme les autres. Richelieu lui-même le savait, il
s'en plaint fréquemment : Il faut priver messieurs
des finances, dit-il, du tour de bâton qui
vaut bien mieux que leurs gages[28]. De tel compte, je m'engage à faire revenir au Roi plus de deux millions
d'or[29].
Et il le faisait, brusquement, d'un tour de main ; mais à peine avait-il le
dos tourné que le pillage recommençait, et le dernier mot restait toujours
aux financiers. Les caissiers avaient plus de quinze moyens usuels, nous
allions dire autorisés, pour voler de l'argent au gouvernement[30]. Les trésoriers
payaient-ils un créancier de l'État, partie en argent, partie en billets à
échéance lointaine, ils se faisaient donner quittance du tout, et passaient
cette quittance dans leurs comptes, pour la totalité de sa valeur, en gardant
la différence[31].
Les parties omises, on tenues en souffrance,
sorte de créances qu'ils touchaient et présentaient ensuite comme
irrécouvrables, étaient un autre moyen habituel de malversations. Toutes les
ordonnances sont vaines. S'il en est de gênantes pour les financiers, telles
que le Code Michaud, elles sont éludées d'abord, et rapportées peu de temps après[32]. Leur rigueur, fait-on dire au Roi, a donné sujet à la plupart des anciens officiers, pour
n'être pas exposés au crime de péculat, de se retirer de l'administration et
maniement de nosdites finances, et à leur imitation, ceux qui sont à présent
pourvus desdites charges méditent semblables retraites, par les mêmes
craintes et considérations. Les comptables, lorsque
l'on pensait s'aider des deniers qu'on avait fait tomber entre leurs mains,
disaient qu'ils avaient fait des avances, et que quand on verrait leurs
affaires, il se trouverait qu'au lieu de devoir de l'argent, il leur en était
dû. Et tout ce que l'on pouvait tirer d'eux, c'étaient des prêts qu'ils faisaient des propres deniers du Roi, dont les
intérêts étaient si grands qu'ils mangeaient tout le principal... et si l'on voulait pénétrer le fond, on trouvait qu'il y
avait cinq ou six années qu'ils n'avaient compté ; et les surintendants,
voyant une montagne de papiers, se trouvant chargés d'affaires, ne pouvaient
prendre le loisir pour y vaquer[33]... Rien d'étonnant si, dans ces conditions, le Trésor est ou
parait être toujours à sec. Plus les dépenses augmentent, plus les
malversations se multiplient ; de sorte que le besoin d'argent semble
augmenter avec les recettes. Dans toute Les plus grands personnages ne sont pas mieux traités que
le vulgaire ; Louis XIII insiste à plusieurs reprises auprès du surintendant
pour qu'il paye la duchesse de Lorraine. Il est dû à l'électeur de Saxe
depuis vingt-six ans 200.000 écus, dont il ne peut
tirer un sou. Le duc de Wurtemberg était de même créancier désespéré
de Le Cardinal était le premier atteint par cette perpétuelle
détresse du Trésor : Je vous plains, au soin que
vous avez à trouver de l'argent, écrit-il à Bullion ; et encore : Je crains vos lettres parce qu'elles disent toujours que
le fisc ne va pas bien[40]. Lui, toujours
si bien informé en politique, ne l'était jamais en matière de finances ; il
n'ignorait aucun des secrets de l'Europe, nulle intrigue des cours les plus
éloignées ne lui échappait, mais il ne savait ce qu'il y avait dans les
coffres du Roi qui étaient à portée de sa main. Aussi faut-il voir comme son
omnipotence s'humanise avec les surintendants. Il ne peut parvenir à faire faire à ces messieurs autre chose que ce qu'ils
veulent... il n'est rien qui traverse
davantage le contentement de sa vie. Néanmoins il use avec eux, dans
sa conduite et dans son langage, d'infinies précautions[41]. Il se résigne
modestement ; on a donné 10.000 écus (à un tel) pour
faire passer 1.000 hommes en l'île de Ré, écrit-il, et moi qui ai fait passer 3.000 hommes, je n'ai su avoir
un sol. Pour la marine, dont il est grand maître, on le voit accepter
des bons de l'épargne dont le payement lui semble fort douteux, mais il n'ose faire difficulté de les recevoir ; il tâchera
doucement d'en faire changer une partie[42]. Le plus souvent
il emprunte pour son compte personnel. Il a fallu,
dit-il lors du siège de C'était alors une maxime d'État, que les finances devaient être tenues secrètes, qu'autrement il en pourrait résulter de grands inconvénients... Les états généraux de 1614 n'obtinrent qu'à grand'peine des renseignements sur les affaires d'argent. Pour prendre copie des quelques documents qui lui furent communiqués, cette assemblée dut y être autorisée par le chancelier[46]. Aussi chacun ignore la situation financière ; il n'y a pas vingt Français en 1640 qui sachent le chiffre des recettes et des dépenses du pays. L'ambassadeur de Venise, en général le diplomate le mieux renseigné de la chrétienté, n'indique dans les dépêches qu'il adresse à son gouvernement, que des sommes erronées ou incomplètes[47]. Chaque comptable ne connaît que le contenu de sa propre caisse, comme un soldat dans une bataille ne tonnait que la place de son régiment ; quant aux secrétaires d'État, aux titulaires des grandes charges civiles et militaires qui doivent faire manœuvrer les fonds, comme ils ne savent ce qu'il y a dans aucune caisse, ils s'adressent successivement à trois ou quatre pour payer quelques mille livres. Il était d'usage en délivrant une ordonnance, de préciser le fonds de recette sur lequel elle devait être payée. C'est ce qu'on nommait une assignation ; souvent ce fonds se trouvait épuisé, on réassignait alors sur un autre. Ce système avait de nombreux inconvénients. Chaque jour le surintendant donne des assignations qui se trouvent mauvaises, il soutient qu'elles sont bonnes, et l'on se renvoie la balle d'une caisse à l'autre, sans que la dépense soit soldée. Les plus haut placés n'échappent pas à ces assignations sur diverses natures de deniers, dont ils n'espèrent pas de rien tirer[48]. Une fois les tables de la cour, à l'exception de celles de Leurs Majestés, cessèrent d'être servies pendant vingt-quatre heures ; c'était le pourvoyeur, qui, ne pouvant se faire payer des assignations illusoires, avait brusquement arrêté les subsistances, persuadé qu'en prenant la cour par la famine, il lui serait fourni de l'argent comptant[49]. |
